Uno de los primeros aspectos que introduce la reciente reforma del sistema de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo refiere a la modificación en la integración de la Comisión Coordinadora contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo.

Si bien se trata, en apariencia, de un ajuste institucional, su alcance es más relevante de lo que podría suponerse a primera vista.

1. Qué cambia

La reforma amplía la integración de la Comisión Coordinadora, incorporando actores clave del sistema:

• el Prosecretario de la Presidencia de la República, que pasa a presidirla,
• el Presidente del Banco Central del Uruguay,
• el Gerente de la Unidad de Información y Análisis Financiero,
• el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación,
• y el Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado.

Esta modificación se suma a la participación ya existente de diversos organismos con competencias en la materia.

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2. Por qué cambia

La Evaluación Nacional de Riesgo de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (Actualización 2023) identificó como una de las principales debilidades del sistema la falta de coordinación operativa entre los organismos competentes.

En particular, la acción recomendada 3.1 puso énfasis en la necesidad de:

• fortalecer los mecanismos de articulación interinstitucional,
• generar instancias de intercambio efectivo de información,
• y consolidar espacios de coordinación con participación activa de los distintos actores del sistema.

La modificación de la integración de la Comisión aparece, en este contexto, como una respuesta directa a dichas debilidades.

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3. Qué implica

La incorporación de actores vinculados a la regulación financiera, la inteligencia estatal y la persecución penal modifica el perfil de la Comisión.

De un órgano predominantemente administrativo, se avanza hacia un espacio con potencial operativo más amplio, en el que confluyen:

• funciones de coordinación,
• capacidades de acceso a información,
• y articulación con la investigación penal.

Sin embargo, la reforma no define en detalle los mecanismos concretos mediante los cuales dicha coordinación se materializará.

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4. Reflexión final

El cambio introducido no altera la arquitectura general del sistema, pero sí refuerza uno de sus ejes más débiles: la coordinación interinstitucional.

La eficacia de esta modificación no dependerá tanto de su diseño normativo como de su implementación práctica.

En definitiva, la reforma no crea nuevos instrumentos, pero sí intenta mejorar la forma en que los existentes se articulan.

En los últimos meses se publicó en este espacio una serie de entradas dedicadas al análisis de la jurisprudencia reciente en materia de prevención de lavado de activos, con especial foco en los criterios del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Dicha serie permitió identificar, a partir de casos concretos, cómo la Administración y los tribunales están interpretando y aplicando el sistema preventivo, particularmente en materia de debida diligencia, reporte de operaciones sospechosas y estándares de conducta exigibles a los sujetos obligados.

Sin embargo, el sistema normativo no ha permanecido estático.

La reciente reforma introduce modificaciones relevantes que impactan en distintos planos: desde la ampliación del elenco de sujetos obligados, hasta ajustes en los mecanismos de acceso a la información, la coordinación institucional y las herramientas de prevención.

En este contexto, durante las próximas semanas se desarrollará una nueva serie de publicaciones orientadas a analizar, de forma progresiva, los principales cambios introducidos por la reforma.

El enfoque será similar al utilizado en la serie anterior:

no se trata de reproducir el texto legal,
sino de examinar qué cambia, por qué cambia y cuáles son sus implicancias prácticas.

En particular, se pondrá énfasis en la conexión entre las modificaciones normativas y las debilidades identificadas en la Evaluación Nacional de Riesgo, así como en los desafíos interpretativos que comienzan a plantearse.

La reforma no solo modifica normas; redefine, en varios aspectos, la lógica de funcionamiento del sistema.

Sobre esa base, comenzamos esta nueva etapa de análisis.

Uno de los argumentos más reiterados por los sujetos obligados sancionados en materia de prevención de lavado de activos es que “conocían al cliente”, ya sea por una relación previa, por su notoriedad pública o por su inserción social o profesional.

La jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo ha sido clara y constante en rechazar este enfoque.

En diversas sentencias, el TCA ha señalado que el conocimiento personal o social del cliente no exonera del cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias de debida diligencia, las cuales tienen un contenido objetivo, documentable y verificable.

Así, por ejemplo, en la Sentencia N.º 298/2021 (TCA), el Tribunal sostuvo que:

“la confianza personal, el conocimiento previo o la trayectoria del cliente no suplen la obligación de recabar, analizar y conservar documentación suficiente sobre el origen de los fondos y la finalidad de la operación”.

En el mismo sentido, la Sentencia N.º 290/2021 (TCA) enfatiza que la debida diligencia:

“no se satisface con la mera identificación formal del cliente, sino que exige un análisis acorde al riesgo de la operación, su monto, complejidad y perfil económico”.

Este criterio se proyecta tanto sobre sujetos obligados financieros como no financieros, aunque con exigencias diferenciadas según el marco normativo aplicable. Sin embargo, el núcleo del deber es común:
👉 no hay debida diligencia sin respaldo documental suficiente.

La jurisprudencia también ha descartado la idea de que la inexistencia de un delito precedente probado o de un lavado efectivamente consumado neutralice la infracción administrativa. El incumplimiento se configura por la omisión del deber preventivo, no por el resultado penal.

En definitiva, el mensaje jurisprudencial es consistente:

• conocer al cliente no equivale a cumplir con la debida diligencia;
• la prevención se basa en procedimientos, no en percepciones;
• y el sistema PLAFT opera ex ante, con independencia de que exista o no una investigación penal posterior.

Este enfoque resulta central para comprender el estándar de conducta exigido hoy por la Administración y validado por los tribunales.

1. Introducción

El sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo en Uruguay se apoya, en primer término, en un marco normativo extenso y técnicamente complejo, integrado por leyes, decretos, reglamentos administrativos y normativa sectorial. Sin embargo, la comprensión operativa real del sistema no surge exclusivamente del texto normativo, sino que se construye progresivamente a través de su aplicación administrativa y judicial.

En ese contexto, la jurisprudencia —especialmente la emanada del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Suprema Corte de Justicia y, más recientemente, de los Juzgados Letrados en lo Contencioso Anulatorio— cumple un rol central como fuente interpretativa calificada del sistema preventivo nacional.

2. El valor interpretativo de la jurisprudencia en materia PLAFT

A diferencia de otros ámbitos del derecho administrativo sancionador, el sistema PLAFT presenta una particularidad relevante:
las normas suelen formular deberes amplios, conceptos jurídicos indeterminados y estándares de conducta abiertos, tales como:

• debida diligencia,
• análisis de riesgo,
• operaciones sospechosas,
• oportunidad del ROS,
• proporcionalidad de la sanción,
• razonabilidad de las medidas adoptadas.

La jurisprudencia ha sido clave para delimitar el alcance concreto de estos conceptos, fijando criterios sobre:

• qué se espera razonablemente de un sujeto obligado,
• cuándo un incumplimiento resulta sancionable,
• cómo debe motivarse una sanción administrativa,
• qué parámetros deben considerarse para graduar multas,
• y cuáles son los límites de la discrecionalidad administrativa.

3. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo como actor central

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha asumido, en los últimos años, un rol particularmente activo en la construcción del derecho administrativo sancionador en materia PLAFT.

A través de sus sentencias, el TCA ha:

• controlado la legalidad de las sanciones impuestas por los organismos competentes,
• exigido motivación suficiente de los actos administrativos,
• analizado la razonabilidad de las decisiones sancionatorias,
• delimitado el contenido mínimo de la debida diligencia,
• y abordado cuestiones estructurales como la prescripción de las infracciones administrativas.

Este cuerpo jurisprudencial permite advertir una evolución progresiva desde una etapa inicial de fuerte deferencia a la Administración, hacia un control más estricto de legalidad, proporcionalidad y debido proceso.

4. Jurisprudencia y enfoque basado en riesgos

Un aspecto especialmente relevante es la forma en que la jurisprudencia ha dialogado con el enfoque basado en riesgos, principio rector del sistema preventivo nacional.

Lejos de concebirlo como una fórmula abstracta, los tribunales han comenzado a exigir que:

• el análisis de riesgos sea real, documentado y previo,
• las medidas de debida diligencia guarden coherencia con dicho análisis,
• y las sanciones tengan en cuenta el perfil del sujeto obligado, su tamaño, complejidad y volumen de operaciones.

Este desarrollo jurisprudencial contribuye a evitar tanto la aplicación mecánica de la normativa como el uso del enfoque de riesgos como una cláusula de exoneración genérica.

5. Finalidad del análisis jurisprudencial sistematizado

El estudio ordenado de la jurisprudencia PLAFT no persigue únicamente un interés académico. Su utilidad es eminentemente práctica:

• permite anticipar criterios administrativos y judiciales,
• orienta el diseño de sistemas de cumplimiento,
• reduce riesgos sancionatorios evitables,
• y contribuye a una aplicación más razonable y eficaz del sistema preventivo.

En ese sentido, el análisis jurisprudencial se presenta como un complemento indispensable del marco normativo, y como una herramienta clave para quienes operan, asesoran o supervisan el sistema preventivo nacional.

1. El problema de fondo

Uno de los debates centrales en el sistema preventivo uruguayo es hasta dónde llega la potestad sancionatoria de la Administración y cuáles son sus límites jurídicos.

La Ley Nº 19.574 confirió amplias facultades sancionatorias, pero dejó abiertos varios interrogantes:
¿qué conductas son sancionables?, ¿cómo se gradúan las sanciones?, ¿qué parámetros deben utilizarse?, ¿qué margen de discrecionalidad tiene la autoridad administrativa?

La jurisprudencia ha cumplido un rol clave en ordenar estas respuestas.

2. Legalidad y determinación suficiente de la infracción

La Suprema Corte de Justicia, en la Sentencia Nº 1.396/2019, abordó directamente este punto al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 19.574.

La Corte sostuvo que la norma:

• define las obligaciones sustantivas de los sujetos obligados,
• establece un elenco de sanciones posibles,
• fija topes mínimos y máximos,
• e incorpora criterios legales de graduación.

Por ello, descartó que existiera una delegación inconstitucional en la reglamentación administrativa y concluyó que el principio de legalidad sancionatoria se encontraba satisfecho.

Este fallo constituye el piso constitucional sobre el cual luego se edifica la jurisprudencia del TCA.

3. El rol del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha asumido una función clara:
controlar que la potestad sancionatoria se ejerza dentro de esos márgenes legales, sin arbitrariedad ni automatismos.

En este sentido, las Sentencias TCA Nº 581/2017 y Nº 387/2017 resultan paradigmáticas.

En ambos casos, el Tribunal anuló sanciones impuestas por la autoridad administrativa por considerar que:

• no se habían explicitado adecuadamente los criterios de graduación,
• no se justificó la proporcionalidad de la multa,
• ni se individualizó correctamente la conducta reprochada.

Estas decisiones obligaron a la Administración a revisar su práctica sancionatoria.

4. La respuesta administrativa: criterios objetivos de sanción

Como consecuencia directa de esa línea jurisprudencial, la SENACLAFT dictó la Resolución Nº 16/2017, luego actualizada como Resolución No. 16/2022, estableciendo parámetros objetivos para la imposición de sanciones.

Entre otros criterios, se incorporaron:

• naturaleza de la obligación infringida,
• magnitud y reiteración del incumplimiento,
• perfil del sujeto obligado,
• volumen de negocios habituales,
• ausencia de intencionalidad,
• impacto en el sistema preventivo.

La jurisprudencia posterior del TCA validó expresamente este esquema.

5. Volumen de negocios y proporcionalidad

La Sentencia TCA Nº 290/2021 y la Sentencia SCJ Nº 1.396/2019 coinciden en un punto relevante:
el volumen de negocios no es un castigo por “tener más”, sino un criterio funcional para asegurar que la sanción cumpla su finalidad preventiva.

La sanción no se vincula al resultado del lavado, sino a la gravedad institucional del incumplimiento y a la necesidad de generar incentivos reales de cumplimiento.

6. El principio clave: no hay sanción automática

De la jurisprudencia analizada surge una conclusión nítida:

• no existen sanciones automáticas en PLAFT,
• cada caso exige motivación concreta,
• la Administración debe explicar por qué sanciona y por qué en ese monto.

Cuando ese estándar no se cumple, el TCA anula.

7. Cierre

El sistema preventivo nacional no se apoya en la discrecionalidad ilimitada, sino en un delicado equilibrio entre:

• potestad sancionatoria,
• legalidad,
• proporcionalidad,
• y control judicial efectivo.

Ese equilibrio es hoy, en buena medida, una construcción jurisprudencial.

1. El problema de la graduación de las sanciones

Uno de los puntos más sensibles del sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo es la determinación y graduación de las sanciones administrativas. A diferencia del derecho penal, el derecho administrativo sancionador opera con márgenes de discrecionalidad que deben ser cuidadosamente controlados para no vulnerar los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad.

La jurisprudencia uruguaya reciente ha abordado estos aspectos de forma particularmente relevante.

2. La anulación de sanciones por falta de criterios objetivos

Las Sentencias del TCA Nº 581/2021 (agente inmobiliario) y Nº 387/2021 (escribano) constituyen un punto de inflexión en la materia.

En ambos casos, el Tribunal anuló las sanciones impuestas por la autoridad administrativa al constatar que:

• no se habían explicitado criterios claros de graduación,
• no existía una adecuada ponderación de las circunstancias del caso concreto,
• y la motivación del quantum sancionatorio resultaba insuficiente.

Estas sentencias evidencian que la mera constatación de un incumplimiento no habilita automáticamente cualquier sanción, sino que exige un razonamiento específico, verificable y proporcional.

3. El volumen de negocios como criterio de graduación

Uno de los aspectos más debatidos es la utilización del volumen de negocios habituales del infractor como factor para agravar la sanción.

Este punto fue analizado de manera exhaustiva por la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia Nº 1.396/2019, dictada en un proceso de inconstitucionalidad contra el art. 13 de la Ley Nº 19.574.

La Corte declaró la constitucionalidad de la norma, afirmando que:

• el legislador estableció criterios suficientes y explícitos,
• la consideración del volumen de negocios responde a una finalidad legítima,
• y resulta un medio racionalmente adecuado para asegurar el efecto preventivo de la sanción.

La SCJ enfatizó que, sin este criterio, la multa podría perder eficacia frente a sujetos con gran capacidad económica.

4. Proporcionalidad y ausencia de automatismos

Tanto el TCA como la SCJ coinciden en un punto central:
el volumen de negocios no puede operar de forma automática ni aislada.

La sanción debe graduarse considerando, en conjunto:

• la naturaleza de la obligación incumplida,
• la gravedad de la conducta,
• la existencia o no de intencionalidad,
• el perfil del sujeto obligado,
• y su volumen de negocios habituales.

Este enfoque evita una lógica puramente recaudatoria y preserva el carácter preventivo del sistema.

5. El impacto normativo: Resolución 16/17 y su actualización

Las anulaciones dispuestas por el TCA en los casos 581/2021 y 387/2021 motivaron un ajuste relevante por parte de la Administración, que culminó en la Resolución Nº 16/17 (actualmente actualizada como Resolución Nº 16/22).

Dicha normativa incorporó criterios más precisos para la graduación de sanciones, buscando evitar nuevas anulaciones judiciales y dotar de mayor previsibilidad al sistema sancionador.

6. Una enseñanza transversal para sujetos financieros y no financieros

Si bien muchos de estos precedentes involucran sujetos obligados financieros, sus enseñanzas son plenamente trasladables al sector no financiero, en la medida en que los principios aplicados —legalidad, proporcionalidad y motivación— son comunes a todo el derecho administrativo sancionador.

La jurisprudencia confirma que el sistema preventivo no admite sanciones genéricas ni estandarizadas, sino decisiones individualizadas y debidamente fundadas.

7. Reflexión final

La evolución jurisprudencial muestra un sistema en proceso de maduración. El mensaje es claro:
el cumplimiento es exigible, pero la sanción debe ser jurídicamente sólida.

Un sistema preventivo fuerte no se construye solo con normas severas, sino con decisiones sancionatorias técnicamente fundadas y judicialmente sostenibles.

1. El ROS como eje del sistema preventivo

El Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS) constituye uno de los pilares centrales del sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. No se trata de un mecanismo sancionatorio ni de una imputación penal, sino de una herramienta de alerta temprana, destinada a permitir la actuación de las autoridades competentes.

Sin embargo, su correcta utilización plantea dificultades relevantes:
¿cuándo debe presentarse?, ¿con qué grado de certeza?, ¿qué información resulta suficiente?, ¿qué margen de apreciación tiene el sujeto obligado?

Estas cuestiones han sido abordadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en varios pronunciamientos relevantes.

2. La oportunidad del ROS: ni prematuro ni tardío

La Sentencia TCA Nº 88/2018, vinculada a un corredor de bolsa en el contexto del caso Lava Jato, contiene un desarrollo particularmente rico sobre la oportunidad del ROS.

El Tribunal descarta la idea de que el ROS deba presentarse únicamente cuando exista certeza sobre la ilicitud de la operación. Por el contrario, reafirma que el estándar exigido es el de sospecha fundada, construida a partir de inconsistencias objetivas y subjetivas detectadas por el sujeto obligado.

Al mismo tiempo, el TCA advierte que la acumulación prolongada de indicios sin reporte puede configurar un incumplimiento relevante, aun cuando el ROS finalmente se haya presentado.

3. El ROS no es una denuncia penal

En la Sentencia TCA Nº 386/2023, el Tribunal vuelve sobre este punto y aclara expresamente que el ROS:

• no exige prueba del delito,
• no implica calificación jurídica penal,
• no supone imputación de responsabilidad al cliente.

Esta precisión resulta clave, ya que uno de los argumentos defensivos más habituales consiste en sostener que “no había certeza suficiente” para reportar.

El Tribunal es claro: exigir certeza equivaldría a vaciar de contenido el sistema preventivo.

4. El momento del ROS y el análisis ex post

Un aspecto especialmente relevante de la Sentencia Nº 386/2023 es que el TCA fija, para el caso concreto, cuándo debió haberse presentado el ROS, reconstruyendo retrospectivamente el momento en que los elementos disponibles ya configuraban una sospecha razonable.

Este análisis ex post genera una tensión inevitable:
el sujeto obligado decide en tiempo real, mientras que la Administración y el Tribunal juzgan con información completa y retrospectiva.

Aun así, el Tribunal sostiene que, en el caso analizado, los indicios acumulados —operaciones inusuales, falta de justificación económica y noticias públicas relevantes— tornaban exigible el reporte en una etapa anterior.

5. El uso de guías administrativas como criterio interpretativo

En este punto, la jurisprudencia incorpora un elemento novedoso: la utilización de guías de la SENACLAFT como apoyo interpretativo para evaluar la razonabilidad del comportamiento del sujeto obligado.

Si bien estas guías no tienen rango normativo, el Tribunal las considera útiles para determinar estándares técnicos esperables, especialmente en lo relativo a:

• señales de alerta,
• acumulación de indicios,
• y razonabilidad del timing del ROS.

6. La dificultad estructural del ROS

Las propias sentencias reconocen, implícitamente, una dificultad estructural del sistema:
un ROS demasiado temprano puede resultar inútil o impreciso, mientras que uno tardío puede ser considerado incumplimiento sancionable.

El TCA no desconoce esta tensión, pero coloca el énfasis en la capacidad del sujeto obligado de justificar su decisión, documentar su razonamiento y demostrar que actuó conforme a un sistema preventivo coherente.

7. Enseñanzas prácticas

De la jurisprudencia analizada se desprenden algunas conclusiones claras:

• El ROS se activa por sospecha razonable, no por certeza.
• La oportunidad se evalúa según los indicios disponibles en cada momento, no a la luz del resultado final.
• La documentación del análisis interno es tan importante como el reporte en sí.
• La inacción prolongada frente a señales claras es especialmente riesgosa desde el punto de vista sancionatorio.

8. Reflexión final

El ROS no es un acto mecánico ni un reflejo automático. Es una decisión compleja, situada en un espacio intermedio entre la prevención y la incertidumbre.

La jurisprudencia del TCA confirma que el sistema preventivo no exige infalibilidad, pero sí criterio, coherencia y trazabilidad. En ese equilibrio se juega, muchas veces, la defensa del sujeto obligado.

1. Un error recurrente: confundir análisis de riesgo con debida diligencia

Uno de los problemas más frecuentes que se advierten en la práctica administrativa —y también en cierta jurisprudencia— es la confusión entre el análisis de riesgo y las medidas de debida diligencia.

El análisis de riesgo constituye una etapa previa, conceptual y estratégica, mediante la cual el sujeto obligado identifica, evalúa y pondera los riesgos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo a los que se encuentra expuesto.
La debida diligencia, en cambio, es el conjunto de medidas concretas que se aplican en función de ese análisis.

Esta distinción, ampliamente reconocida a nivel internacional, no siempre aparece con claridad en los razonamientos administrativos y judiciales.

2. La posición del TCA: aproximaciones y tensiones

En la Sentencia TCA Nº 290/2020, el Tribunal analiza la actuación de un corredor de bolsa y examina los incumplimientos al sistema preventivo. Allí, el razonamiento parece tratar indistintamente el análisis de riesgo y la debida diligencia, sin diferenciar claramente ambos planos.

Algo similar ocurre en la Sentencia TCA Nº 179/2023, referida a una casa de cambio, donde el Tribunal centra su análisis en las deficiencias de los legajos de clientes y la identificación, sin reconstruir previamente cuál era el análisis de riesgo declarado por el sujeto obligado.

Esta metodología genera un desplazamiento problemático: se juzgan las medidas aplicadas sin examinar, en forma previa, si el análisis de riesgo que las fundamentaba era razonable o no.

3. Debida diligencia intensificada y conocimiento previo del cliente

Otro aspecto relevante es la reiterada afirmación del TCA según la cual el conocimiento personal o previo del cliente no exonera al sujeto obligado de cumplir con las medidas de debida diligencia.

Este criterio se consolida en la Sentencia TCA Nº 386/2023, donde el Tribunal descarta expresamente que el vínculo previo, la notoriedad pública o el conocimiento social del cliente sustituyan las obligaciones formales del sistema preventivo.

El razonamiento del Tribunal es claro:
el sistema PLAFT no se activa por la existencia de un delito, sino por el riesgo, y el riesgo no desaparece por el conocimiento personal.

4. El enfoque basado en riesgos como criterio ordenador

Pese a estas tensiones, la jurisprudencia del TCA reconoce —al menos implícitamente— la vigencia del enfoque basado en riesgos como criterio estructurante del sistema.

En la Sentencia TCA Nº 386/2023, el Tribunal recurre a las guías de la SENACLAFT como herramienta interpretativa para determinar cuándo un ROS debió haberse presentado, lo que evidencia que el análisis no es puramente formal, sino contextual y dinámico.

Ello confirma que la razonabilidad del análisis de riesgo resulta central para evaluar:

• la oportunidad del ROS,
• la intensidad de la debida diligencia,
• y la gravedad del eventual incumplimiento.

5. Consecuencias prácticas para los sujetos obligados

De la jurisprudencia analizada se desprenden varias conclusiones prácticas:

• El análisis de riesgo debe estar documentado, actualizado y justificado.
• La debida diligencia debe poder explicarse en función de ese análisis, no como un checklist aislado.
• La ausencia de diferenciación conceptual expone al sujeto obligado a sanciones mal fundadas, pero igualmente confirmadas si no se logra demostrar la razonabilidad del sistema.

6. Reflexión final

La jurisprudencia del TCA muestra avances importantes en la comprensión del sistema preventivo, pero también revela zonas grises en la distinción entre análisis de riesgo y debida diligencia.

Para los operadores jurídicos y sujetos obligados, el desafío no es solo cumplir, sino poder explicar y defender técnicamente el sistema adoptado frente a una inspección o un proceso contencioso.

En definitiva, el enfoque basado en riesgos no es una fórmula retórica: es la llave interpretativa que permite armonizar prevención eficaz y garantías jurídicas.

(A la luz de la jurisprudencia del TCA y la SCJ)

1. El derecho administrativo sancionador en materia PLAFT

El sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo integra plenamente el derecho administrativo sancionador, circunstancia reiteradamente reconocida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En particular, el TCA ha señalado que las sanciones aplicadas a sujetos obligados deben analizarse bajo los principios clásicos del ius puniendi estatal, entre ellos, el principio de legalidad y el principio de tipicidad (v. gr. Sentencias TCA Nº 290/2020, 581/2024 y 387/2021).

2. Principio de legalidad: reserva de ley y previsibilidad

El principio de legalidad exige que las sanciones administrativas:

• estén previstas en una norma legal formal,
• cuenten con base normativa suficiente,
• y resulten previsibles para el sujeto obligado.

La Suprema Corte de Justicia, al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley Nº 19.574, sostuvo que el legislador estableció expresamente:

• las obligaciones,
• el elenco sancionatorio,
• y los criterios de graduación,

descartando que exista una delegación inconstitucional en la Administración (SCJ, Sentencia Nº 1.396/2019).

Este criterio ha sido recogido por el TCA al validar la potestad sancionatoria administrativa cuando se ejerce dentro de los márgenes legales.

3. Tipicidad y conceptos jurídicos indeterminados

Una constante en la jurisprudencia es la discusión sobre la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en materia PLAFT, tales como:

• “debida diligencia adecuada”,
• “operación sospechosa”,
• “perfil transaccional”,
• “medidas razonables”.

El TCA ha señalado que la utilización de estos conceptos no vulnera el principio de tipicidad, siempre que:

• exista un marco normativo previo,
• la Administración motive adecuadamente la infracción,
• y el sujeto obligado pueda reconstruir la conducta exigida.

Este razonamiento se aprecia con claridad en las Sentencias TCA Nº 88/2018 (caso Lava Jato) y 386/2023 (FIFA Gate), donde el Tribunal analizó la oportunidad, contenido y razonabilidad del Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS).

4. Reglamentación administrativa y límites interpretativos

Otro punto reiteradamente examinado por el TCA es el alcance de la reglamentación administrativa.

En las Sentencias TCA Nº 581/2024 y 387/2021, el Tribunal anuló sanciones por entender que la Administración había:

• fundado la imputación en criterios no suficientemente objetivados,
• o aplicado parámetros sancionatorios sin adecuada motivación.

Estas sentencias dieron lugar, entre otros factores, a la adopción de criterios más objetivos por parte de la SENACLAFT, materializados en la Resolución Nº 16/2017 (hoy Resolución Nº 16/2022).

5. La función de la jurisprudencia en la concreción del tipo sancionatorio

La experiencia jurisprudencial demuestra que, en materia PLAFT, la tipicidad no se agota en la ley, sino que se completa a través de:

• la interpretación judicial,
• la motivación administrativa,
• y el control de razonabilidad ejercido por el TCA.

Así lo expresa el Tribunal cuando examina no solo la existencia formal del incumplimiento, sino su gravedad, entidad y relevancia preventiva (v. gr. TCA Nº 290/2020 y 581/2024).

6. Reflexión final

El análisis de la jurisprudencia del TCA y la SCJ permite afirmar que el principio de legalidad en materia PLAFT:

• no exige una tipicidad cerrada,
• pero sí una conducta exigible razonablemente identificable,
• una motivación suficiente,
• y un ejercicio proporcionado del poder sancionatorio.

En este equilibrio entre prevención y garantías, la jurisprudencia cumple un rol central como fuente de seguridad jurídica dentro del sistema preventivo nacional.

1. Un tema clave (y durante años poco claro)

La prescripción de las sanciones administrativas en materia de prevención de lavado de activos ha sido, durante años, uno de los puntos menos desarrollados normativamente y más controvertidos en la práctica.

Ni la Ley Nº 19.574 ni su reglamentación establecieron de forma expresa un plazo de prescripción para las infracciones administrativas en materia de PLAFT, lo que obligó a la jurisprudencia a llenar ese vacío.

2. El aporte decisivo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

La Sentencia TCA Nº 386/2023 constituye, hasta el momento, uno de los pronunciamientos más relevantes sobre la materia.

En ella, el Tribunal analiza un procedimiento sancionatorio iniciado varios años después de los hechos imputados y concluye que resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en el artículo 79 de la Ley Nº 19.121 (Estatuto del Funcionario Público), fijándolo en seis años.

Lo relevante del razonamiento no es solo el plazo adoptado, sino el fundamento:

• ausencia de regulación específica en la Ley 19.574,
• necesidad de aplicar supletoriamente normas generales del derecho administrativo sancionador,
• exigencia de seguridad jurídica para el administrado.

El TCA afirma, en definitiva, que la potestad sancionatoria no puede ejercerse de manera indefinida en el tiempo.

3. Prescripción y naturaleza de la infracción administrativa

Un punto importante que destaca el Tribunal es que la infracción administrativa en materia de PLAFT no se confunde con el delito de lavado de activos.

Por tanto:

• no resulta aplicable el régimen de prescripción penal,
• no se exige la existencia de una condena penal,
• ni puede extenderse el plazo sancionatorio por la eventual gravedad de los hechos.

La prescripción se analiza exclusivamente desde la lógica del derecho administrativo sancionador.

4. La tensión con otros pronunciamientos más recientes

La cuestión no está completamente pacificada.

En la Sentencia TCA Nº 586/2024, el Tribunal —al analizar la inhabilitación de personal superior de una institución financiera— vuelve a tratar el tema de la prescripción, pero sin reafirmar con claridad el criterio del artículo 79 de la Ley 19.121, generando cierta tensión interpretativa.

Esta falta de uniformidad introduce un elemento de incertidumbre jurídica, especialmente relevante para:

• sujetos obligados financieros,
• oficiales de cumplimiento,
• directores y altos cargos.

5. Un punto adicional: prescripción y responsabilidad personal

La discusión adquiere mayor complejidad cuando la sanción no recae sobre la persona jurídica, sino sobre personas físicas (directores, oficiales de cumplimiento, auditores).

En estos casos, la exigencia de certeza temporal resulta aún más intensa, dado el impacto directo sobre:

• la carrera profesional,
• la reputación,
• la posibilidad futura de ejercer cargos similares.

6. Un criterio que debería consolidarse

Desde una perspectiva de sistema, el criterio adoptado en la Sentencia TCA Nº 386/2023 aparece como el más razonable y coherente con los principios generales del derecho sancionador:

• legalidad,
• seguridad jurídica,
• razonabilidad,
• previsibilidad.

La ausencia de un plazo de prescripción expreso no habilita a sancionar sin límite temporal.

7. Cierre

La prescripción en materia de PLAFT no es una cuestión meramente técnica:
es una garantía básica del administrado frente al ejercicio del poder sancionatorio del Estado.

La jurisprudencia ha dado pasos importantes, pero el tema aún requiere consolidación para brindar un marco estable y previsible a los operadores del sistema preventivo nacional.