1. El problema de fondo

Uno de los debates centrales en el sistema preventivo uruguayo es hasta dónde llega la potestad sancionatoria de la Administración y cuáles son sus límites jurídicos.

La Ley Nº 19.574 confirió amplias facultades sancionatorias, pero dejó abiertos varios interrogantes:
¿qué conductas son sancionables?, ¿cómo se gradúan las sanciones?, ¿qué parámetros deben utilizarse?, ¿qué margen de discrecionalidad tiene la autoridad administrativa?

La jurisprudencia ha cumplido un rol clave en ordenar estas respuestas.

2. Legalidad y determinación suficiente de la infracción

La Suprema Corte de Justicia, en la Sentencia Nº 1.396/2019, abordó directamente este punto al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 19.574.

La Corte sostuvo que la norma:

• define las obligaciones sustantivas de los sujetos obligados,
• establece un elenco de sanciones posibles,
• fija topes mínimos y máximos,
• e incorpora criterios legales de graduación.

Por ello, descartó que existiera una delegación inconstitucional en la reglamentación administrativa y concluyó que el principio de legalidad sancionatoria se encontraba satisfecho.

Este fallo constituye el piso constitucional sobre el cual luego se edifica la jurisprudencia del TCA.

3. El rol del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha asumido una función clara:
controlar que la potestad sancionatoria se ejerza dentro de esos márgenes legales, sin arbitrariedad ni automatismos.

En este sentido, las Sentencias TCA Nº 581/2017 y Nº 387/2017 resultan paradigmáticas.

En ambos casos, el Tribunal anuló sanciones impuestas por la autoridad administrativa por considerar que:

• no se habían explicitado adecuadamente los criterios de graduación,
• no se justificó la proporcionalidad de la multa,
• ni se individualizó correctamente la conducta reprochada.

Estas decisiones obligaron a la Administración a revisar su práctica sancionatoria.

4. La respuesta administrativa: criterios objetivos de sanción

Como consecuencia directa de esa línea jurisprudencial, la SENACLAFT dictó la Resolución Nº 16/2017, luego actualizada como Resolución No. 16/2022, estableciendo parámetros objetivos para la imposición de sanciones.

Entre otros criterios, se incorporaron:

• naturaleza de la obligación infringida,
• magnitud y reiteración del incumplimiento,
• perfil del sujeto obligado,
• volumen de negocios habituales,
• ausencia de intencionalidad,
• impacto en el sistema preventivo.

La jurisprudencia posterior del TCA validó expresamente este esquema.

5. Volumen de negocios y proporcionalidad

La Sentencia TCA Nº 290/2021 y la Sentencia SCJ Nº 1.396/2019 coinciden en un punto relevante:
el volumen de negocios no es un castigo por “tener más”, sino un criterio funcional para asegurar que la sanción cumpla su finalidad preventiva.

La sanción no se vincula al resultado del lavado, sino a la gravedad institucional del incumplimiento y a la necesidad de generar incentivos reales de cumplimiento.

6. El principio clave: no hay sanción automática

De la jurisprudencia analizada surge una conclusión nítida:

• no existen sanciones automáticas en PLAFT,
• cada caso exige motivación concreta,
• la Administración debe explicar por qué sanciona y por qué en ese monto.

Cuando ese estándar no se cumple, el TCA anula.

7. Cierre

El sistema preventivo nacional no se apoya en la discrecionalidad ilimitada, sino en un delicado equilibrio entre:

• potestad sancionatoria,
• legalidad,
• proporcionalidad,
• y control judicial efectivo.

Ese equilibrio es hoy, en buena medida, una construcción jurisprudencial.