1. El problema de la graduación de las sanciones

Uno de los puntos más sensibles del sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo es la determinación y graduación de las sanciones administrativas. A diferencia del derecho penal, el derecho administrativo sancionador opera con márgenes de discrecionalidad que deben ser cuidadosamente controlados para no vulnerar los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad.

La jurisprudencia uruguaya reciente ha abordado estos aspectos de forma particularmente relevante.

2. La anulación de sanciones por falta de criterios objetivos

Las Sentencias del TCA Nº 581/2021 (agente inmobiliario) y Nº 387/2021 (escribano) constituyen un punto de inflexión en la materia.

En ambos casos, el Tribunal anuló las sanciones impuestas por la autoridad administrativa al constatar que:

• no se habían explicitado criterios claros de graduación,
• no existía una adecuada ponderación de las circunstancias del caso concreto,
• y la motivación del quantum sancionatorio resultaba insuficiente.

Estas sentencias evidencian que la mera constatación de un incumplimiento no habilita automáticamente cualquier sanción, sino que exige un razonamiento específico, verificable y proporcional.

3. El volumen de negocios como criterio de graduación

Uno de los aspectos más debatidos es la utilización del volumen de negocios habituales del infractor como factor para agravar la sanción.

Este punto fue analizado de manera exhaustiva por la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia Nº 1.396/2019, dictada en un proceso de inconstitucionalidad contra el art. 13 de la Ley Nº 19.574.

La Corte declaró la constitucionalidad de la norma, afirmando que:

• el legislador estableció criterios suficientes y explícitos,
• la consideración del volumen de negocios responde a una finalidad legítima,
• y resulta un medio racionalmente adecuado para asegurar el efecto preventivo de la sanción.

La SCJ enfatizó que, sin este criterio, la multa podría perder eficacia frente a sujetos con gran capacidad económica.

4. Proporcionalidad y ausencia de automatismos

Tanto el TCA como la SCJ coinciden en un punto central:
el volumen de negocios no puede operar de forma automática ni aislada.

La sanción debe graduarse considerando, en conjunto:

• la naturaleza de la obligación incumplida,
• la gravedad de la conducta,
• la existencia o no de intencionalidad,
• el perfil del sujeto obligado,
• y su volumen de negocios habituales.

Este enfoque evita una lógica puramente recaudatoria y preserva el carácter preventivo del sistema.

5. El impacto normativo: Resolución 16/17 y su actualización

Las anulaciones dispuestas por el TCA en los casos 581/2021 y 387/2021 motivaron un ajuste relevante por parte de la Administración, que culminó en la Resolución Nº 16/17 (actualmente actualizada como Resolución Nº 16/22).

Dicha normativa incorporó criterios más precisos para la graduación de sanciones, buscando evitar nuevas anulaciones judiciales y dotar de mayor previsibilidad al sistema sancionador.

6. Una enseñanza transversal para sujetos financieros y no financieros

Si bien muchos de estos precedentes involucran sujetos obligados financieros, sus enseñanzas son plenamente trasladables al sector no financiero, en la medida en que los principios aplicados —legalidad, proporcionalidad y motivación— son comunes a todo el derecho administrativo sancionador.

La jurisprudencia confirma que el sistema preventivo no admite sanciones genéricas ni estandarizadas, sino decisiones individualizadas y debidamente fundadas.

7. Reflexión final

La evolución jurisprudencial muestra un sistema en proceso de maduración. El mensaje es claro:
el cumplimiento es exigible, pero la sanción debe ser jurídicamente sólida.

Un sistema preventivo fuerte no se construye solo con normas severas, sino con decisiones sancionatorias técnicamente fundadas y judicialmente sostenibles.