1. Introducción

El sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo en Uruguay se apoya, en primer término, en un marco normativo extenso y técnicamente complejo, integrado por leyes, decretos, reglamentos administrativos y normativa sectorial. Sin embargo, la comprensión operativa real del sistema no surge exclusivamente del texto normativo, sino que se construye progresivamente a través de su aplicación administrativa y judicial.

En ese contexto, la jurisprudencia —especialmente la emanada del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Suprema Corte de Justicia y, más recientemente, de los Juzgados Letrados en lo Contencioso Anulatorio— cumple un rol central como fuente interpretativa calificada del sistema preventivo nacional.

2. El valor interpretativo de la jurisprudencia en materia PLAFT

A diferencia de otros ámbitos del derecho administrativo sancionador, el sistema PLAFT presenta una particularidad relevante:
las normas suelen formular deberes amplios, conceptos jurídicos indeterminados y estándares de conducta abiertos, tales como:

• debida diligencia,
• análisis de riesgo,
• operaciones sospechosas,
• oportunidad del ROS,
• proporcionalidad de la sanción,
• razonabilidad de las medidas adoptadas.

La jurisprudencia ha sido clave para delimitar el alcance concreto de estos conceptos, fijando criterios sobre:

• qué se espera razonablemente de un sujeto obligado,
• cuándo un incumplimiento resulta sancionable,
• cómo debe motivarse una sanción administrativa,
• qué parámetros deben considerarse para graduar multas,
• y cuáles son los límites de la discrecionalidad administrativa.

3. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo como actor central

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha asumido, en los últimos años, un rol particularmente activo en la construcción del derecho administrativo sancionador en materia PLAFT.

A través de sus sentencias, el TCA ha:

• controlado la legalidad de las sanciones impuestas por los organismos competentes,
• exigido motivación suficiente de los actos administrativos,
• analizado la razonabilidad de las decisiones sancionatorias,
• delimitado el contenido mínimo de la debida diligencia,
• y abordado cuestiones estructurales como la prescripción de las infracciones administrativas.

Este cuerpo jurisprudencial permite advertir una evolución progresiva desde una etapa inicial de fuerte deferencia a la Administración, hacia un control más estricto de legalidad, proporcionalidad y debido proceso.

4. Jurisprudencia y enfoque basado en riesgos

Un aspecto especialmente relevante es la forma en que la jurisprudencia ha dialogado con el enfoque basado en riesgos, principio rector del sistema preventivo nacional.

Lejos de concebirlo como una fórmula abstracta, los tribunales han comenzado a exigir que:

• el análisis de riesgos sea real, documentado y previo,
• las medidas de debida diligencia guarden coherencia con dicho análisis,
• y las sanciones tengan en cuenta el perfil del sujeto obligado, su tamaño, complejidad y volumen de operaciones.

Este desarrollo jurisprudencial contribuye a evitar tanto la aplicación mecánica de la normativa como el uso del enfoque de riesgos como una cláusula de exoneración genérica.

5. Finalidad del análisis jurisprudencial sistematizado

El estudio ordenado de la jurisprudencia PLAFT no persigue únicamente un interés académico. Su utilidad es eminentemente práctica:

• permite anticipar criterios administrativos y judiciales,
• orienta el diseño de sistemas de cumplimiento,
• reduce riesgos sancionatorios evitables,
• y contribuye a una aplicación más razonable y eficaz del sistema preventivo.

En ese sentido, el análisis jurisprudencial se presenta como un complemento indispensable del marco normativo, y como una herramienta clave para quienes operan, asesoran o supervisan el sistema preventivo nacional.

1. El problema de fondo

Uno de los debates centrales en el sistema preventivo uruguayo es hasta dónde llega la potestad sancionatoria de la Administración y cuáles son sus límites jurídicos.

La Ley Nº 19.574 confirió amplias facultades sancionatorias, pero dejó abiertos varios interrogantes:
¿qué conductas son sancionables?, ¿cómo se gradúan las sanciones?, ¿qué parámetros deben utilizarse?, ¿qué margen de discrecionalidad tiene la autoridad administrativa?

La jurisprudencia ha cumplido un rol clave en ordenar estas respuestas.

2. Legalidad y determinación suficiente de la infracción

La Suprema Corte de Justicia, en la Sentencia Nº 1.396/2019, abordó directamente este punto al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 19.574.

La Corte sostuvo que la norma:

• define las obligaciones sustantivas de los sujetos obligados,
• establece un elenco de sanciones posibles,
• fija topes mínimos y máximos,
• e incorpora criterios legales de graduación.

Por ello, descartó que existiera una delegación inconstitucional en la reglamentación administrativa y concluyó que el principio de legalidad sancionatoria se encontraba satisfecho.

Este fallo constituye el piso constitucional sobre el cual luego se edifica la jurisprudencia del TCA.

3. El rol del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha asumido una función clara:
controlar que la potestad sancionatoria se ejerza dentro de esos márgenes legales, sin arbitrariedad ni automatismos.

En este sentido, las Sentencias TCA Nº 581/2017 y Nº 387/2017 resultan paradigmáticas.

En ambos casos, el Tribunal anuló sanciones impuestas por la autoridad administrativa por considerar que:

• no se habían explicitado adecuadamente los criterios de graduación,
• no se justificó la proporcionalidad de la multa,
• ni se individualizó correctamente la conducta reprochada.

Estas decisiones obligaron a la Administración a revisar su práctica sancionatoria.

4. La respuesta administrativa: criterios objetivos de sanción

Como consecuencia directa de esa línea jurisprudencial, la SENACLAFT dictó la Resolución Nº 16/2017, luego actualizada como Resolución No. 16/2022, estableciendo parámetros objetivos para la imposición de sanciones.

Entre otros criterios, se incorporaron:

• naturaleza de la obligación infringida,
• magnitud y reiteración del incumplimiento,
• perfil del sujeto obligado,
• volumen de negocios habituales,
• ausencia de intencionalidad,
• impacto en el sistema preventivo.

La jurisprudencia posterior del TCA validó expresamente este esquema.

5. Volumen de negocios y proporcionalidad

La Sentencia TCA Nº 290/2021 y la Sentencia SCJ Nº 1.396/2019 coinciden en un punto relevante:
el volumen de negocios no es un castigo por “tener más”, sino un criterio funcional para asegurar que la sanción cumpla su finalidad preventiva.

La sanción no se vincula al resultado del lavado, sino a la gravedad institucional del incumplimiento y a la necesidad de generar incentivos reales de cumplimiento.

6. El principio clave: no hay sanción automática

De la jurisprudencia analizada surge una conclusión nítida:

• no existen sanciones automáticas en PLAFT,
• cada caso exige motivación concreta,
• la Administración debe explicar por qué sanciona y por qué en ese monto.

Cuando ese estándar no se cumple, el TCA anula.

7. Cierre

El sistema preventivo nacional no se apoya en la discrecionalidad ilimitada, sino en un delicado equilibrio entre:

• potestad sancionatoria,
• legalidad,
• proporcionalidad,
• y control judicial efectivo.

Ese equilibrio es hoy, en buena medida, una construcción jurisprudencial.

1. El problema de la graduación de las sanciones

Uno de los puntos más sensibles del sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo es la determinación y graduación de las sanciones administrativas. A diferencia del derecho penal, el derecho administrativo sancionador opera con márgenes de discrecionalidad que deben ser cuidadosamente controlados para no vulnerar los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad.

La jurisprudencia uruguaya reciente ha abordado estos aspectos de forma particularmente relevante.

2. La anulación de sanciones por falta de criterios objetivos

Las Sentencias del TCA Nº 581/2021 (agente inmobiliario) y Nº 387/2021 (escribano) constituyen un punto de inflexión en la materia.

En ambos casos, el Tribunal anuló las sanciones impuestas por la autoridad administrativa al constatar que:

• no se habían explicitado criterios claros de graduación,
• no existía una adecuada ponderación de las circunstancias del caso concreto,
• y la motivación del quantum sancionatorio resultaba insuficiente.

Estas sentencias evidencian que la mera constatación de un incumplimiento no habilita automáticamente cualquier sanción, sino que exige un razonamiento específico, verificable y proporcional.

3. El volumen de negocios como criterio de graduación

Uno de los aspectos más debatidos es la utilización del volumen de negocios habituales del infractor como factor para agravar la sanción.

Este punto fue analizado de manera exhaustiva por la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia Nº 1.396/2019, dictada en un proceso de inconstitucionalidad contra el art. 13 de la Ley Nº 19.574.

La Corte declaró la constitucionalidad de la norma, afirmando que:

• el legislador estableció criterios suficientes y explícitos,
• la consideración del volumen de negocios responde a una finalidad legítima,
• y resulta un medio racionalmente adecuado para asegurar el efecto preventivo de la sanción.

La SCJ enfatizó que, sin este criterio, la multa podría perder eficacia frente a sujetos con gran capacidad económica.

4. Proporcionalidad y ausencia de automatismos

Tanto el TCA como la SCJ coinciden en un punto central:
el volumen de negocios no puede operar de forma automática ni aislada.

La sanción debe graduarse considerando, en conjunto:

• la naturaleza de la obligación incumplida,
• la gravedad de la conducta,
• la existencia o no de intencionalidad,
• el perfil del sujeto obligado,
• y su volumen de negocios habituales.

Este enfoque evita una lógica puramente recaudatoria y preserva el carácter preventivo del sistema.

5. El impacto normativo: Resolución 16/17 y su actualización

Las anulaciones dispuestas por el TCA en los casos 581/2021 y 387/2021 motivaron un ajuste relevante por parte de la Administración, que culminó en la Resolución Nº 16/17 (actualmente actualizada como Resolución Nº 16/22).

Dicha normativa incorporó criterios más precisos para la graduación de sanciones, buscando evitar nuevas anulaciones judiciales y dotar de mayor previsibilidad al sistema sancionador.

6. Una enseñanza transversal para sujetos financieros y no financieros

Si bien muchos de estos precedentes involucran sujetos obligados financieros, sus enseñanzas son plenamente trasladables al sector no financiero, en la medida en que los principios aplicados —legalidad, proporcionalidad y motivación— son comunes a todo el derecho administrativo sancionador.

La jurisprudencia confirma que el sistema preventivo no admite sanciones genéricas ni estandarizadas, sino decisiones individualizadas y debidamente fundadas.

7. Reflexión final

La evolución jurisprudencial muestra un sistema en proceso de maduración. El mensaje es claro:
el cumplimiento es exigible, pero la sanción debe ser jurídicamente sólida.

Un sistema preventivo fuerte no se construye solo con normas severas, sino con decisiones sancionatorias técnicamente fundadas y judicialmente sostenibles.

1. El ROS como eje del sistema preventivo

El Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS) constituye uno de los pilares centrales del sistema preventivo de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. No se trata de un mecanismo sancionatorio ni de una imputación penal, sino de una herramienta de alerta temprana, destinada a permitir la actuación de las autoridades competentes.

Sin embargo, su correcta utilización plantea dificultades relevantes:
¿cuándo debe presentarse?, ¿con qué grado de certeza?, ¿qué información resulta suficiente?, ¿qué margen de apreciación tiene el sujeto obligado?

Estas cuestiones han sido abordadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en varios pronunciamientos relevantes.

2. La oportunidad del ROS: ni prematuro ni tardío

La Sentencia TCA Nº 88/2018, vinculada a un corredor de bolsa en el contexto del caso Lava Jato, contiene un desarrollo particularmente rico sobre la oportunidad del ROS.

El Tribunal descarta la idea de que el ROS deba presentarse únicamente cuando exista certeza sobre la ilicitud de la operación. Por el contrario, reafirma que el estándar exigido es el de sospecha fundada, construida a partir de inconsistencias objetivas y subjetivas detectadas por el sujeto obligado.

Al mismo tiempo, el TCA advierte que la acumulación prolongada de indicios sin reporte puede configurar un incumplimiento relevante, aun cuando el ROS finalmente se haya presentado.

3. El ROS no es una denuncia penal

En la Sentencia TCA Nº 386/2023, el Tribunal vuelve sobre este punto y aclara expresamente que el ROS:

• no exige prueba del delito,
• no implica calificación jurídica penal,
• no supone imputación de responsabilidad al cliente.

Esta precisión resulta clave, ya que uno de los argumentos defensivos más habituales consiste en sostener que “no había certeza suficiente” para reportar.

El Tribunal es claro: exigir certeza equivaldría a vaciar de contenido el sistema preventivo.

4. El momento del ROS y el análisis ex post

Un aspecto especialmente relevante de la Sentencia Nº 386/2023 es que el TCA fija, para el caso concreto, cuándo debió haberse presentado el ROS, reconstruyendo retrospectivamente el momento en que los elementos disponibles ya configuraban una sospecha razonable.

Este análisis ex post genera una tensión inevitable:
el sujeto obligado decide en tiempo real, mientras que la Administración y el Tribunal juzgan con información completa y retrospectiva.

Aun así, el Tribunal sostiene que, en el caso analizado, los indicios acumulados —operaciones inusuales, falta de justificación económica y noticias públicas relevantes— tornaban exigible el reporte en una etapa anterior.

5. El uso de guías administrativas como criterio interpretativo

En este punto, la jurisprudencia incorpora un elemento novedoso: la utilización de guías de la SENACLAFT como apoyo interpretativo para evaluar la razonabilidad del comportamiento del sujeto obligado.

Si bien estas guías no tienen rango normativo, el Tribunal las considera útiles para determinar estándares técnicos esperables, especialmente en lo relativo a:

• señales de alerta,
• acumulación de indicios,
• y razonabilidad del timing del ROS.

6. La dificultad estructural del ROS

Las propias sentencias reconocen, implícitamente, una dificultad estructural del sistema:
un ROS demasiado temprano puede resultar inútil o impreciso, mientras que uno tardío puede ser considerado incumplimiento sancionable.

El TCA no desconoce esta tensión, pero coloca el énfasis en la capacidad del sujeto obligado de justificar su decisión, documentar su razonamiento y demostrar que actuó conforme a un sistema preventivo coherente.

7. Enseñanzas prácticas

De la jurisprudencia analizada se desprenden algunas conclusiones claras:

• El ROS se activa por sospecha razonable, no por certeza.
• La oportunidad se evalúa según los indicios disponibles en cada momento, no a la luz del resultado final.
• La documentación del análisis interno es tan importante como el reporte en sí.
• La inacción prolongada frente a señales claras es especialmente riesgosa desde el punto de vista sancionatorio.

8. Reflexión final

El ROS no es un acto mecánico ni un reflejo automático. Es una decisión compleja, situada en un espacio intermedio entre la prevención y la incertidumbre.

La jurisprudencia del TCA confirma que el sistema preventivo no exige infalibilidad, pero sí criterio, coherencia y trazabilidad. En ese equilibrio se juega, muchas veces, la defensa del sujeto obligado.